国家税务总局规章 税收规范性文件制定管理办法 （2017 年 5 月 16 日国家税务总局令第 41 号公布 自 2017 年 7 月 1 日起施行） 国家税务总局令 第 41 号 《税收规范性文件制定管理办法》已经 2017 年 2 月 24 日国家税 务总局第 1 次局务会议审议通过，现予公布，自 2017 年 7 月 1 日起施行。 国家税务总局局长：王军 2017 年 5 月 16 日 税收规范性文件制定管理办法 第一章 总 则 第一条 为了规范税收规范性文件制定和管理工作，落实税收 法定，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益， - 1 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《法治政 府建设实施纲要（2015—2020 年）》等法律法规和有关规定，结 合税务机关工作实际，制定本办法。 第二条 本办法所称税收规范性文件，是指县以上税务机关依 照法定职权和规定程序制定并发布的，影响税务行政相对人权 利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。 国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税 收规范性文件。 第三条 税收规范性文件的起草、审查、决定、发布、备案、 清理等工作，适用本办法。 第四条 制定税收规范性文件，应当坚持科学、民主、公开、 统一的原则，符合法律、法规、规章以及上级税收规范性文件的 规定，遵循本办法规定的制定规则和制定程序。 第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免 税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、 行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经 国务院批准的设定减税、免税等事项除外。 第六条 县税务机关制定税收规范性文件，应当依据法律、法 规、规章或者省以上税务机关税收规范性文件的明确授权；没有 - 2 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 授权又确需制定税收规范性文件的，应当提请上一级税务机关制 定。 县以下（不含本级）税务机关以及各级税务机关的内设机构、 派出机构、直属机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税收 规范性文件。 第二章 制定规则 第七条 税收规范性文件可以使用“办法”“规定”“规程” “规则”等名称，但是不得称“条例”“实施细则”“通知”“批 复”等。 上级税务机关对下级税务机关有关特定税务行政相对人的 特定事项如何适用税收法律、法规、规章或者税收规范性文件的 请示所作的批复，需要普遍适用的，应当按照本办法规定的制定 规则和制定程序另行制定税收规范性文件。 第八条 税收规范性文件应当根据需要，明确制定目的和依 据、适用范围和主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日 期或者有效期限等事项。 - 3 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 第九条 制定税收规范性文件，应当做到内容具体、明确，内 在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，避免产生歧义，具有可操 作性。 第十条 税收规范性文件可以采用条文式或者段落式表述。 采用条文式表述的税收规范性文件，需要分章、节、条、款、 项、目的，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依 次表述；款不编序号；项的序号用中文数字加括号依次表述；目 的序号用阿拉伯数字依次表述。 第十一条 上级税务机关需要下级税务机关对规章和税收规 范性文件细化具体操作规定的，可以授权下级税务机关制定具体 的实施办法。 被授权税务机关不得将被授予的权力转授给其他机关。 第十二条 税收规范性文件由制定机关负责解释。制定机关不 得将税收规范性文件的解释权授予本级机关的内设机构或者下 级税务机关。 税收规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时作出 解释： （一）税收规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的； （二）税收规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用 - 4 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 依据的。 下级税务机关在适用上级税务机关制定的税收规范性文件 时认为存在本条第二款规定情形之一的，应当提请制定机关解 释。 第十三条 税收规范性文件不得溯及既往，但是为了更好地保 护税务行政相对人权利和利益而作出的特别规定除外。 第十四条 税收规范性文件应当自发布之日起 30 日后施行。 税收规范性文件发布后不立即施行将有碍执行的，可以自发 布之日起施行。 与法律、法规、规章或者上级机关决定配套实施的税收规范 性文件，其施行日期需要与前述文件保持一致的，不受本条第一 款、第二款时限规定的限制。 第三章 制定程序 第十五条 税收规范性文件由制定机关业务主管部门负责起 草。内容涉及两个或者两个以上部门的，由制定机关负责人指定 牵头起草部门。 - 5 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 第十六条 各级税务机关从事政策法规工作的部门或者人员 （以下统称“政策法规部门”）负责对税收规范性文件进行审查， 包括合法性审查和世界贸易组织规则合规性评估。 未经政策法规部门审查的税收规范性文件，办公厅（室）不 予核稿，制定机关负责人不予签发。 第十七条 起草税收规范性文件，应当深入调查研究，总结实 践经验，听取基层税务机关意见。对税务行政相对人权利和义务 可能产生重大影响的税收规范性文件，除实施前依法需要保密的 外，起草部门应当听取公众意见。必要时，起草部门应当邀请政 策法规部门共同听取意见。 听取意见可以采取书面、网上征求意见，或者召开座谈会、 论证会等多种形式。 第十八条 起草税收规范性文件，应当明确列举拟被该文件废 止的文件的名称、文号以及条款，避免与本机关已发布的税收规 范性文件相矛盾。 同一事项已由多个税收规范性文件作出规定的，起草部门在 起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合。 第十九条 税收规范性文件送审稿应当由起草部门负责人签 署后，送交政策法规部门审查。 - 6 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 送审稿内容涉及征管业务及其工作流程的，应当于送交审查 前会签征管科技部门；涉及其他业务主管部门工作的，应当于送 交审查前会签相关业务主管部门；未按规定会签的，政策法规部 门不予审查。 起草部门认定送审稿属于重要文件的，应当注明“请主要负 责人会签”。 第二十条 起草部门将送审稿送交审查时，应当一并提供下列 材料： （一）起草说明，包括制定目的、制定依据、必要性与可行 性、起草过程、征求意见以及采纳情况、对税务行政相对人权利 和利益可能产生影响的评估情况、施行日期的说明、相关文件衔 接处理情况以及其他需要说明的事项； （二）税收规范性文件解读稿，包括文件出台的背景、意义， 文件内容的重点、理解的难点、必要的举例说明和落实的措施要 求等； （三）作为制定依据的法律、法规、规章以及税收规范性文 件纸质或者电子文本； （四）会签单位意见以及采纳情况； （五）其他相关材料。 - 7 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 按照规定应当对送审稿进行公平竞争审查的，起草部门应当 提供相关审查材料。 第二十一条 制定内容简单的税收规范性文件，起草部门在征 求意见、提供材料等方面可以从简适用本办法第十七条、第二十 条的规定。 从简适用第二十条的，不得缺少起草说明和税收规范性文件 解读稿。 第二十二条 政策法规部门应当就下列事项进行合法性审查： （一）是否超越法定权限； （二）是否具有法定依据； （三）是否违反法律、法规、规章以及上级税务机关税收规 范性文件的规定； （四）是否设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业 性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项； （五）是否违法、违规减损税务行政相对人的合法权利和利 益，或者违法、违规增加其义务； （六）是否违反本办法规定的制定规则或者程序； （七）是否与本机关制定的其他税收规范性文件进行衔接。 对审查中发现的明显不适当的规定，政策法规部门可以提出 - 8 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 删除或者修改的建议。 政策法规部门审查过程中认为有必要的，可以通过召开座谈 会、论证会等形式听取相关各方意见。 第二十三条 政策法规部门进行合法性审查，根据不同情况提 出审查意见： （一）认为送审稿没有问题或者经过协商达成一致意见的， 提出审查通过意见； （二）认为起草部门应当补充征求意见，或者对重大分歧意 见没有合理说明的，退回起草部门补充征求意见或者作出进一步 说明； （三）认为送审稿存在问题，经协商不能达成一致意见的， 提出书面审查意见后，退回起草部门。 第二十四条 政策法规部门应当根据世界贸易组织规则对送 审稿进行合规性评估，并提出评估意见。 第二十五条 送审稿经政策法规部门审查通过的，按公文处理 程序报制定机关负责人签发。 第二十六条 送审稿有下列情形之一的，应当由起草部门提请 集体讨论决定： （一）涉及重大公共利益或者对税务行政相对人合法权益、 - 9 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 税收管理产生重大影响的； （二）审查存在不同意见且协商未达成一致的。 第二十七条 税务机关牵头与其他机关联合制定涉税文件，省 以下税务机关代地方人大及其常务委员会、政府起草涉税文件， 业务主管部门应当将文件送审稿或者会签文本送交政策法规部 门审查。 经其他机关会签后，文件内容有实质性变动的，起草部门应 当重新送交政策法规部门审查。 第二十八条 税收规范性文件应当以公告形式发布；未以公告 形式发布的，不得作为税务机关执法依据。 第二十九条 制定机关应当及时在本级政府公报、税务部门公 报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网 站上刊登税收规范性文件。 不具备本条第一款所述发布条件的税务机关，应当通过公告 栏或者宣传材料等形式，在办税服务厅等公共场所及时发布税收 规范性文件。 第三十条 制定机关的起草部门和政策法规部门应当及时跟 踪了解税收规范性文件的施行情况。 对实施机关或者税务行政相对人反映存在问题的税收规范 - 10 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 性文件，制定机关应当进行认真分析评估，并及时研究提出处理 意见。 第四章 备案审查 第三十一条 税收规范性文件应当备案审查，实行有件必备、 有备必审、有错必纠。 第三十二条 省以下税务机关的税收规范性文件应当自发布 之日起 30 日内向上一级税务机关报送备案。 省税务机关应当于每年 3 月 1 日前向国家税务总局报送上一 年度本辖区内税务机关发布的税收规范性文件目录。 第三十三条 报送税收规范性文件备案，应当提交备案报告和 以下材料的电子文本： （一）税收规范性文件备案报告表； （二）税收规范性文件； （三）起草说明； （四）税收规范性文件解读稿。 第三十四条 上一级税务机关的政策法规部门具体负责税收 - 11 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 规范性文件备案登记、审查、督促整改和考核等工作。 业务主管部门承担其职能范围内的税收规范性文件审查工 作，并按照规定时限向政策法规部门送交审查意见。 第三十五条 报送备案的税收规范性文件资料齐全的，上一级 税务机关政策法规部门予以备案登记；资料不齐全的，通知制定 机关限期补充报送。 第三十六条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件 进行审查时，可以征求相关部门意见；需要了解相关情况的，可 以要求制定机关提交情况说明或者补充材料。 第三十七条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件， 应当就本办法第二十二条所列事项以及是否符合世界贸易组织 规则进行审查。 第三十八条 上一级税务机关审查发现报送备案的税收规范 性文件存在问题需要纠正或者补正的，应当通知制定机关在规定 的时限内纠正或者补正。 制定机关应当按期纠正或者补正，并于规定时限届满之日起 30 日内，将处理情况报告上一级税务机关。 第三十九条 对未报送备案或者不按时报送备案的，上一级税 务机关应当要求制定机关限期报送；逾期仍不报送的，予以通报， - 12 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 并责令限期改正。 第四十条 税务行政相对人认为税收规范性文件违反税收法 律、法规、规章或者上级税收规范性文件规定的，可以向制定机 关或者其上一级税务机关书面提出审查的建议，制定机关或者其 上一级税务机关应当依法及时研究处理。 有税收规范性文件制定权的税务机关应当建立书面审查建 议的处理制度和工作机制。 第五章 文件清理 第四十一条 制定机关应当及时对税收规范性文件进行清理， 形成文件清理长效机制。 清理采取日常清理和集中清理相结合的方法。 第四十二条 日常清理由业务主管部门负责。 业务主管部门应当根据立法变化以及税收工作发展需要，对 税收规范性文件进行及时清理。 第四十三条 有下列情形之一的，制定机关应当进行集中清 理： （一）上级机关部署的； - 13 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 （二）新的法律、法规颁布或者法律、法规进行重大修改， 对税收执法产生普遍影响的。 第四十四条 集中清理由政策法规部门负责牵头组织，业务主 管部门分工负责。 业务主管部门应当在规定期限内列出需要清理的税收规范 性文件目录，并提出清理意见；政策法规部门应当对业务主管部 门提出的文件目录以及清理意见进行汇总、审查后，提请集体讨 论决定。 清理过程中，业务主管部门和政策法规部门应当听取有关各 方意见。 第四十五条 对清理中发现存在问题的税收规范性文件，制定 机关应当分类处理： （一）有下列情形之一的，宣布失效： 1.调整对象灭失； 2.不需要继续执行的。 （二）有下列情形之一的，宣布废止： 1.违反上位法规定的； 2.已被新的规定替代的； 3.明显不适应现实需要的。 - 14 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 （三）有下列情形之一的，予以修改： 1.与本机关税收规范性文件相矛盾的； 2.与本机关税收规范性文件相重复的； 3.存在漏洞或者难以执行的。 税收规范性文件部分内容被修改的，应当全文发布修改后的 税收规范性文件。 第四十六条 制定机关应当及时发布日常清理结果；在集中清 理结束后，应当统一发布失效、废止的税收规范性文件目录。 上级税务机关发布清理结果后，下级税务机关应当及时对本 机关制定的税收规范性文件相应进行清理。 第六章 附 则 第四十七条 税收规范性文件的解释、修改或者废止，参照本 办法的有关规定执行。 第四十八条 各级税务机关负有督察内审职责的部门应当加 强对税收规范性文件制定管理工作的监督。 第四十九条 税收规范性文件合规性评估的具体实施办法由 - 15 - 国家税务总局发布 国家税务总局规章 国家税务总局另行制定。 第五十条 本办法自 2017 年 7 月 1 日起施行。《税收规范性 文件制定管理办法》（国家税务总局令第 20 号公布）同时废止。 - 16 - 国家税务总局发布